Un tema delicato con differenti conseguenze pratiche
Nello scenario dei rapporti tra P.A. e imprese, la figura dell’amministratore di fatto ha assunto piena rilevanza anche nel diritto amministrativo. Questa evoluzione supera la lettura formale dell’organizzazione societaria: non conta solo chi è nominato da statuto, ma chi esercita in concreto e con continuità i poteri tipici della funzione gestoria.
L’ordinamento individua così il vero centro decisionale dell’ente, anche se occultato dietro schermi formali. Nelle società a partecipazione pubblica o mista il tema è delicato poiché la gestione effettiva può diventare opaca. Può accadere che soggetti non investiti formalmente incidano stabilmente sulle scelte operative o finanziarie. Si pensi a un Sindaco autorevole che impone le proprie decisioni sulla governance della partecipata, o all’imprenditore di minoranza che gestisce l’azienda in virtù della sua sola competenza tecnica. Le conseguenze sono rilevanti: sul piano civilistico, l’amministratore di fatto risponde come quello di diritto; su quello contabile ed erariale, la sua posizione rileva davanti alla magistratura se ha causato un danno all’ente pubblico (Corte dei Conti, sez. Sicilia, appello 80/A/2024). Anche l’ambito dei contratti pubblici valorizza fortemente questa figura.
Nelle gare d’appalto la stazione appaltante non può limitarsi a una verifica formale delle cariche sociali, poiché la disciplina delle cause di esclusione esige un accertamento dell’affidabilità effettiva del concorrente. Se un soggetto esercita poteri di fatto, l’amministrazione deve considerarlo nelle verifiche pubblicistiche. Ciò risponde al principio di fiducia del nuovo Codice dei contratti pubblici: chi governa davvero l’impresa deve essere un soggetto giuridicamente scrutinabile. La giurisprudenza ha confermato questo approccio sostanzialistico con la sentenza del Consiglio di Stato n. 2856/2026, fondata su due capisaldi. Da un lato, la prova della funzione richiede elementi sintomatici di inserimento organico nei settori aziendali, amministrativi o contrattuali, spingendo il giudice a valutare i fatti concludenti. Dall’altro, l’esercizio dei poteri deve essere continuativo, stabile e significativo, non episodico. La pronuncia attribuisce alla stazione appaltante il potere-dovere di verificare la reale struttura decisionale dell’operatore.
Se emergono indici seri, la P.A. può ritenere rilevante l’amministratore di fatto per valutarne l’affidabilità. Questa evoluzione garantisce la legalità sostanziale, imponendo apposite dichiarazioni in sede di gara e verifiche mirate.
È il primato della sostanza sulla forma, oggi decisivo per il diritto amministrativo dell’impresa.