La mediazione all’esame dell’Unione europea

Il documento predisposto dalla Commissione assume un peculiare rilievo proprio in Italia, posto che è tuttora in corso un approfondito confronto nella Commissione ministeriale, ma anche nelle sedi congressuali tra gli studiosi e gli operatori del sistema mediazione teso ad «armonizzare e razionalizzare un quadro normativo che attualmente sviluppa forme eterogenee di strumenti negoziali, a causa dei ripetuti interventi legislativi sulla materia, adottati per favorire la formazione e lo sviluppo di una cultura della conciliazione, agevolandone l’uso e abbattendone i costi»

Nel maggio 2008 veniva adottata dal Parlamento Europeo e dal Consiglio la prima Direttiva (2008/52/CE) in materia di ADR (Alternative Dispute Resolution) interamente dedicata alla mediazione delle controversie civili e commerciali.

Il termine per il recepimento da parte degli Stati membri veniva fissato per il maggio del 2011 e, al contempo, si stabiliva che dopo il primo quinquennio (entro il maggio 2016) la Commissione avrebbe presentato al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo una relazione sull’attuazione della stessa Direttiva al fine di esaminare lo sviluppo della mediazione nell’Unione europea e l’impatto delle nuove norme comunitarie negli Stati membri, se del caso, formulando anche proposte di modifica.

Si tratta evidentemente non soltanto di un passaggio formale obbligato del percorso normativo, ma di un momento di studio e di analisi cruciale alla comprensione e alla evoluzione della mediazione in Europa e, quindi, in Italia ove è al lavoro la Commissione ministeriale di studio per i sistemi di ADR istituita dal Ministro della Giustizia nel marzo 2016 con lo scopo dichiarato di formulare una «ipotesi di disciplina organica e di riforma che sviluppi gli strumenti di degiurisdizionalizzazione, con particolare riguardo alla mediazione, alla negoziazione assistita e all’arbitrato».

Il mandato scade il 30 settembre, ma il presidente della Commissione, Guido Alpa, alla fine di luglio ha chiesto un rinvio per poter meglio approfondire alcune questioni. C’è quindi attesa per le decisioni che assumerà il Ministro, al quale il gruppo di esperti ha consegnato una prima bozza della sua proposta di riforma.

Questo il contesto italiano nel quale viene a collocarsi la pubblicazione della relazione della Commissione Europea del 26 agosto 2016 sull’applicazione della Direttiva 2008/52/CE relativa alla mediazione in materia civile e commerciale.

Il documento predisposto dalla Commissione assume dunque un peculiare rilievo proprio in Italia, posto che è tuttora in corso un approfondito confronto nella Commissione ministeriale, ma anche nelle sedi congressuali tra gli studiosi e gli operatori del sistema mediazione finalizzato ad «armonizzare e razionalizzare un quadro normativo che attualmente sviluppa forme eterogenee di strumenti negoziali, a causa dei ripetuti interventi legislativi sulla materia, adottati per favorire la formazione e lo sviluppo di una cultura della conciliazione, agevolandone l’uso e abbattendone i costi» (secondo quelli che sono gli obiettivi dichiarati dal Ministro Orlando).

La relazione è strutturata in quattro parti. Dopo l’introduzione, nella quale sono chiariti l’obiettivo, il contesto e le fonti, si prosegue con una valutazione generale e poi con una valutazione di punti specifici, sino alle conclusioni che contengono indicazioni di particolare interesse.
Seguendo il percorso indicato dal documento predisposto dalla Commissione Europea e che andrà ora all’esame del Parlamento Europeo, del Consiglio e del Comitato Economico e Sociale Europeo, occorre in primo luogo rimarcare l’obiettivo della Direttiva in questione che intende facilitare l’accesso alla risoluzione alternativa delle controversie (ADR) e promuoverne la composizione amichevole incoraggiando il ricorso alla mediazione e garantendo un’equilibrata relazione tra mediazione e procedimento giudiziario. Pertanto, le parole chiave sono “facilitare l’accesso” ai procedimenti ADR, “promuovere la composizione amichevole” incoraggiando la mediazione, sempre “garantendo” un’equilibrata relazione tra mediazione e processo in un virtuoso rapporto di sinergia e complementarità per un sistema della giustizia civile sempre facilmente accessibile, più efficiente e adeguato, con procedure ADR «concepite in base alle esigenze delle parti».

La relazione, che annovera tra le principali fonti di informazione uno studio sull’attuazione della Direttiva condotto nel 2013 e poi aggiornato nel marzo 2016, ma anche una consultazione pubblica svoltasi negli ultimi tre mesi del 2015, rileva come l’attuazione della Direttiva abbia avuto un «impatto significativo sulla legislazione di diversi Stati membri» (l’impatto varia in base al livello preesistente dei sistemi di mediazione nazionali), sensibilizzando i legislatori dei paesi membri ai vantaggi della mediazione e, in sintesi, fornendo «valore aggiunto europeo».
Una valutazione complessiva estremamente positiva rispetto alla quale nella consultazione pubblica sono state segnalate talune difficoltà pratiche nel funzionamento (come è accaduto proprio in Italia) «connesse principalmente alla mancanza di una “cultura” della mediazione».

Ciò non toglie che, complessivamente, dalla consultazione è emerso come la mediazione consenta importanti risparmi di costi in un’ampia gamma di controversie civili e commerciali e che in molti casi riduca significativamente i tempi di risoluzione delle controversie.

Passando poi alla valutazione di alcune questioni particolarmente significative, si lamenta innanzi tutto l’impossibilità di raccogliere dati statistici completi e comparabili per tutte le giurisdizioni (in quanto non tutti gli Stati membri hanno previsto un sistema di rilevamento complesso e capillare qual è quello italiano) e ciò costituisce un limite nel promuovere la mediazione e la sua efficacia in quanto in assenza di una banca dati affidabile è difficile ottenere la fiducia pubblica.

Molto favorevolmente viene poi valutato il rilievo che in soli tre paesi dell’Ue la Direttiva sia stata recepita al fine di disciplinare soltanto le controversie transfrontaliere senza estenderla a quelle nazionali, considerato che non vi è alcun motivo per differenziare le due diverse tipologie di liti e che quelle interne sono ben più numerose.
La questione poi dell’obbligatorietà della mediazione resta un tema centrale e pone una serie di problematiche teorico-pratiche. Dallo studio risulta che in cinque Stati membri – e tra questi l’Italia – la mediazione è obbligatoria in determinati casi specifici.

Vari Stati membri promuovono la mediazione offrendo incentivi finanziari alle parti e, più precisamente, in tredici Paesi sono offerti incentivi finanziari sotto forma di riduzioni o rimborso integrale delle spese e dei costi legati al procedimento giudiziario.

Permane il confronto tra chi ritiene che la non obbligatorietà della mediazione ne ostacoli la promozione e chi, invece, sostiene che per sua natura la mediazione può essere solo volontaria per poter funzionare correttamente e, se resa obbligatoria, perde la sua attrattiva rispetto alle procedure legali.
D’altronde la Direttiva «lascia impregiudicata la legislazione nazionale che rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a incentivi o sanzioni, sia prima che dopo l’inizio del procedimento giudiziario, purché tale legislazione non impedisca alle parti di esercitare il diritto di accesso al sistema giudiziario» e, sul punto, la relazione della Commissione ritiene che allo stato tale previsione possa essere considerata appropriata.

In conclusione, la Commissione Europea ritiene che la mediazione possa contribuire nel breve periodo «a evitare procedimenti giudiziari inutili a spese dei contribuenti e a ridurre i tempi e i costi associati alle controversie giudiziarie» e, a lungo termine, possa consentire di «creare una cultura non contenziosa in cui non esistono né vincitori, né perdenti, ma partner».

La valutazione compiuta dimostra che in questo stadio «non è necessario modificare la Direttiva», ciò però non significa che la sua applicazione non possa essere «ulteriormente migliorata». A tal fine, gli Stati membri dovrebbero adoperarsi maggiormente «per promuovere e incoraggiare l’uso della mediazione» occorrendo «ulteriori sforzi a livello nazionale per aumentare il numero di controversie per la cui risoluzione le autorità giurisdizionali invitano le parti a ricorrere alla mediazione».

Si segnalano quali esempi di migliore prassi l’obbligo per le parti di indicare nelle domande presentate agli organi giurisdizionali se la mediazione è stata tentata e l’obbligo per il giudice di considerare la mediazione in ogni fase del procedimento giudiziario, oltre che gli incentivi finanziari che rendono la mediazione economicamente più attrattiva rispetto al procedimento giudiziario.
Nel solco segnato dalla Direttiva di una equilibrata relazione tra mediazione e processo si delinea poi sempre più nitido un approccio ecologico alla soluzione delle controversie per un sistema sostenibile della giustizia civile. Un sistema ampio e poliedrico di dispute resolution, nel quale la giurisdizione statale si colloca quale centro gravitazionale dell’intero sistema a garanzia del diritto al ricorso effettivo a un giudice imparziale secondo quanto sancito dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

 

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