In arrivo nuovi sistemi di dispute resolution per i contratti pubblici

È all’esame del Parlamento il disegno di legge delega (n. 1678) per l’attuazione di tre Direttive europee (2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del 26 febbraio 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio), rispettivamente sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali

 

La notizia non ha avuto un’ampia diffusione ma assume un notevole interesse il fatto che il 5 febbraio 2015 il presidente del Consiglio di Stato Giorgio Giovannini abbia concluso la sua relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario ipotizzando l’introduzione «a scopi deflattivi, di rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale», insomma i cosiddetti strumenti di A.D.R. (alternative dispute resolution), «in analogia con un indirizzo che Governo e Parlamento hanno già intrapreso in campo civile e commerciale sulla scorta delle direttive europee» e ciò al fine di migliorare l’efficienza della giustizia amministrativa.

 

La puntuale sollecitazione del presidente del Consiglio di Stato apre un fronte di straordinario rilievo per l’introduzione, anche nel contesto giurisdizionale amministrativo, di nuovi sistemi di risoluzione delle controversie. Al riguardo occorre rimarcare come la mediazione di cui al D.Lgs. 28/2010 sia applicabile a tutte le liti aventi ad oggetto diritti disponibili e, quindi, anche a quei contesti conflittuali nei quali la pubblica amministrazione è parte in virtù di un rapporto di tipo privatistico (che costituisce attualmente la regola quando la Pubblica Amministrazione non adotta atti di natura autoritativa in base all’art. 1, comma 1-bis, legge 241/1990, come inserito dalla legge n. 15/2005).

Sul tema della P.A. in mediazione, oltre alla Circolare del 10 agosto del 2012 del Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi), ha destato particolare interesse la sentenza della Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale siciliana – n. 2719 del 23 luglio 2013 che ha sottolineato in una lite in materia di responsabilità medica e sanitaria la necessità per l’ente pubblico di addivenire ad una rapida composizione della controversia «sia per evitare i maggiori costi relativi al contenzioso civile (…), sia per rimediare al notevole danno di immagine subìto dall’azienda a causa del clamore mediatico suscitato dalla particolarità della vicenda».

È nota infatti l’atavica ritrosia di amministratori e dipendenti pubblici a causa dei timori di essere chiamati a rispondere dei danni per responsabilità erariale con la paradossale conseguenza che spesso la P.A. preferisce pagare somme anche doppie, ma sulla base di un giudicato di condanna piuttosto che assumersi la responsabilità di una transazione.

Questo approccio tuttavia sembra destinato progressivamente a cedere e non soltanto per l’intervento della magistratura contabile. Infatti, sono alle porte taluni sviluppi normativi che potrebbero radicalmente trasformare le modalità di dispute resolution anche in materie che costituiscono i punti nevralgici della giurisdizione amministrativa. Il riferimento è alla materia della contrattualistica pubblica, principalmente nella sua fase attinente al procedimento di affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture, che è tra quelle che impegnano maggiormente i giudici amministrativi di primo grado e di appello.
Ed infatti è all’esame del Parlamento il disegno di legge delega (n. 1678) per l’attuazione di tre Direttive europee (2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del 26 febbraio 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio), rispettivamente sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali.

Su tale proposta legislativa il 14 gennaio 2015 è stato ascoltato dalla VIII Commissione del Senato il presidente del Consiglio di Stato Giorgio Giovannini che in quella sede ha avuto modo di esprimere la sua autorevole opinione proprio su quelli che ha definito «i rimedi alternativi di tutela».

Secondo la relazione del presidente Giovannini sono due le ragioni per quali occorre “razionalizzare” i percorsi di ADR in questa materia secondo quanto proposto per la legge delega. In primo luogo, perché è «consonante con un generale orientamento dell’Unione europea favorevole a queste forme di rimedi», orientamento che, come è noto, si è espresso in materia civile e commerciale con la Direttiva n. 52/2008 per la mediazione civile e commerciale (ma anche con la Direttiva n. 11/2013 in fase di recepimento, sugli “ADR per i consumatori”).

Il criterio che si intende introdurre con la legge delega è più in generale da condividere in quanto «potrebbe contribuire a realizzare una certa deflazione del contenzioso giudiziario». Infatti, se è pur vero che i giudici amministrativi riescono a far fronte ai ricorsi in materia contrattualistica pubblica in tempi estremamente brevi, ciò secondo il presidente Giovannini «avviene a discapito dell’altro contenzioso …che per volontà della legge e per forza di cose finisce coll’essere posposto a detti ricorsi e vede così accrescersi i tempi di attesa delle decisioni».

Nuovi e più ampi orizzonti sembrano schiudersi dunque per sistemi di dispute resolution e non appare superfluo ricordare come l’agire della Pubblica Amministrazione debba essere sempre orientato dal principio fondamentale espresso dall’art. 97, comma 1, della Carta Costituzionale, assicurando «il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione».

Occorre dunque perseguire il “buon andamento” e cioè l’efficacia – intesa come raggiungimento dello scopo – e l’efficienza – intesa come migliore impiego delle risorse dell’azione – dell’amministrazione. La mediazione e tutti gli altri procedimenti di ADR costituiscono mezzi straordinariamente performanti per il raggiungimento dello scopo. Al legislatore il delicato e complesso compito di apprestare una idonea ed utile regolamentazione.

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