Una difficoltà interpretativa che riguarda tutto il Paese
La nota vicenda dei grattacieli sequestrati dalla Procura di Milano perché ritenuti illegittimi ha portato a un processo mediatico imponente, anche perché in molti casi si trattava di edifici completi, le cui unità già vendute a terzi e addirittura abitate. Si tratta di interventi peraltro assentiti con percorsi agevolati (SCIA) sulla base di cubature preesistenti.
La questione ha condotto ad analisi sociologiche sul c.d. “modello Milano”, su vere o presunte speculazioni edilizie, a puntute osservazioni sulla mancanza di edilizia pubblica sia per le famiglie indigenti, sia per studenti. É stato anche studiato un provvedimento legislativo che portasse a sanare questa situazione (il c.d. decreto Salva Milano) mai giunto a definizione proprio per un ulteriore intervento della Procura meneghina. Non è il caso di addentrarsi in tali questioni, per lo più politiche, ma vediamo cosa tale vicenda può aver significato per gli operatori del settore, lettori di questa rubrica. La c.d. SCIA alternativa al permesso di costruire può essere utilizzata per interventi di demolizione e ricostruzione con modifiche della sagoma, sulla base della disciplina della ristrutturazione edilizia introdotta dal D.L. n. 76/2020 (Decreto Semplificazioni, conv. in legge n. 120 del 2020) che consentirebbe di qualificarla come ristrutturazione anche se, di fatto, appare come una nuova costruzione. Ciò che sembrava fissato dalla norma è stato contestato dalla Procura di Milano – ma si ha notizia di altri procedimenti del genere in Italia – con un’ipotesi di lottizzazione abusiva che potrebbe culminare nella confisca, con danno anche di terzi in buona fede. É utile analizzare, per orientarsi, la giurisprudenza amministrativa, soprattutto quella più recente che ben conosceva le contestazioni di natura penale.
La sentenza del TAR Lombardia n. 2757 del 23 luglio 2025, ad esempio, ha trattato un tipico caso di abbattimento e ricostruzione di “altro”. Si era progettato l’abbattimento di un immobile di due piani fuori terra, di due unità immobiliari autonome di cui la prima, al piano terra, ad uso autorimessa e la seconda, al piano primo, ad uso residenziale, e la ricostruzione di una palazzina ad uso residenziale di cinque piani fuori terra oltre il piano interrato, composta da otto appartamenti e da sette posti auto pertinenziali. Il privato ha qualificato tale intervento come “ristrutturazione edilizia” sostenendo che la disciplina introdotta dal D.L. 76/2020 consentisse demolizioni e ricostruzioni con diversa sagoma e caratteristiche, a fronte della tesi dell’Ente secondo cui si trattava di “nuova costruzione”, non consentita dagli strumenti urbanistici. Il Giudice dunque è stato chiamato a qualificare l’intervento di demolizione e ricostruzione come “ristrutturazione edilizia” o nuova costruzione.
Il TAR Lombardia ha sancito invece che la SCIA alternativa al PdC può essere autorizzata per interventi di ristrutturazione edilizia se l’opera mantiene “elementi di continuità” con il precedente edificio (non è possibile, ad esempio, raggruppare più edifici da abbattere per realizzarne uno o viceversa). Inoltre, seppur l’edificio realizzando rispetta questa continuità, va sempre valutato se vi è l’incremento evidente di carico urbanistico. Con questa pronuncia il TAR ha fissato almeno un primo punto (la continuità tra vecchio e nuovo) pur rimarcando che bisogna verificare l’incremento evidente del carico urbanistico. Se non si rispettano tali condizioni, è nuova costruzione da assentire con PdC e rispetto delle regole urbanistiche vigenti. Rimane il dubbio sulla verifica di incremento di carico urbanistico che, se non ancorato a numeri precisi, rimane attività discrezionale non facilmente sindacabile.
Ancor più di recente è intervenuto il Consiglio di Stato, con la sentenza n.8542 del 4.11.2025. Gli atti oggetto di esame del Consiglio sono sempre titoli rilasciati dal Comune di Milano e per quanto si è detto, tale pronuncia ha avuto grande effetto mediatico per il processo penale in corso. Sono stati esaminati nuovamente i principi di continuità con l’organismo edilizio e neutralità di impatto sul territorio, i quali rimangono presupposti per rientrare nella categoria di ristrutturazione edilizia ricostruttiva con SCIA. Il Consiglio di Stato ha svolto un’ampia opera ricostruttiva, segnalando come tali concetti siano stati oggetto di corposa stratificazione normativa e giurisprudenziale e rimarcando la valutazione positiva delle norme per la rigenerazione urbana, il contenimento del consumo di suolo e l’incentivazione degli investimenti. Sottolinea però anche la preoccupazione di salvaguardare i parametri dei vari strumenti di programmazione. Nel dettaglio, poi, si è precisato che un intervento legittimo deve avere a oggetto un “unico edificio” – la c.d. continuità tra vecchio e nuovo cui si è accennato sopra – e presuppone necessariamente una “contestualità temporale” tra la demolizione e la ricostruzione. Al contrario, conducono a qualificare l’intervento come “nuova costruzione” tutte quelle opere che non siano meramente funzionali al riuso del volume precedente e che comportino una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito.
Il massimo consesso di Giustizia Amministrativa precisa che tutto ciò è da ritenersi presente anche nell’attuale quadro normativo e si evince dall’art. 10 del D.L. n. 76 del 2020 il quale, pur avendo eliminato i precedenti requisiti presupponenti una rigida “continuità” tra le caratteristiche strutturali dell’immobile preesistente e quelle del manufatto da realizzare, ha comunque ricondotto tali innovazioni agli scopi di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e di contenimento del consumo di suolo, così confermando la finalità “conservativa” sottesa al concetto di ristrutturazione.
Tale pronuncia del Consiglio di Stato in qualche maniera ha fissato meglio i termini della vicenda, ma non ha risolto tutto. Quel che appare dalle pronunce in commento è che la ristrutturazione con abbattimento e ricostruzione, anche con diversa sagoma, è ammissibile con SCIA sempre che non risulti un edificio completamente avulso dal precedente e con un carico urbanistico aumentato in maniera considerevole. Le sentenze dunque, salutate con una certa enfasi come risolutive, lasciano margini di discrezionalità e purtroppo non risolvono molti dei problemi affacciatisi per gli operatori.