Nuove modifiche al Codice Appalti aumentano incoerenze e frammentazioni
Come è noto il D.L. 73/2025 (c.d. Decreto Infrastrutture), convertito in L. 105/2025, introduce novità in una molteplicità di settori.
Esso prevede norme per garantire la continuità nella realizzazione di infrastrutture strategiche, il corretto funzionamento del sistema di trasporti ferroviari e su strada e l’ordinata gestione del demanio portuale e marittimo. Si prevedono poi disposizioni per una serie di indifferibili adempimenti connessi al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e alla partecipazione all’Unione europea in materia di infrastrutture e trasporti.
Inoltre, vi sono disposizioni per la gestione di contratti pubblici e, per alcune di esse, si tratterà qui con un breve commento, in tema di procedure per l’esecuzione dei lavori di somma urgenza (nuovo art. 140 bis del T.U. Appalti), di incentivi speciali, qualificazione in forza di subappalto e revisione prezzi.
Intanto, si rimarca che si tratta, in pratica, di un terzo correttivo al Codice dei Contratti del 2023, dopo poco tempo dalla sua emanazione, con una tecnica legislativa che non può condividersi, dopo il laborioso testo del 2023.
Ormai è pure difficile concepire una corretta tabella di raffronto delle tante modifiche.
E i correttivi non sono di poco conto!
Con specifico riferimento agli affidamenti diretti, (cioè la trattativa privata di un tempo), la novella dell’art. 140 bis cit. stabilisce che in via eccezionale, nella misura strettamente necessaria, l’affidamento diretto può essere autorizzato anche al di sopra del limite di 500.000 euro fissato dall’articolo 140 T.U. Appalti. Ciò, però, per un arco temporale limitato, comunque non superiore a trenta giorni, e solo per specifiche fattispecie, che siano indilazionabili e nei limiti massimi di importo stabiliti nei provvedimenti di cui agli articoli 24, commi 1 e 2, e 25, comma 1, del codice della protezione civile.
Inoltre, si stabilisce che l’affidamento diretto non è comunque ammesso per appalti di lavori di importo pari o superiore alla soglia europea e per appalti di servizi e forniture di importo pari o superiore al triplo della soglia europea. Riguardo alla modalità di verifica dei requisiti in questi particolari casi, si prevede l’autocertificazione dei requisiti di partecipazione all’effettuazione di controlli successivi da parte delle stazioni appaltanti, anche quando si utilizzano le procedure negoziate senza bando per emergenze di protezione civile (articolo 76, comma 2, lettera c). Si tratta di disposizioni che vanno a meglio definire i lavori urgenti in talune specifiche situazioni, frutto dell’esperienza di questi ultimi anni. É del tutto evidente l’esigenza di una forte e documentata motivazione per applicare questa norma, doppiamente derogatoria, sia nel modello procedimentale, sia sui tempi. Si nota che il Legislatore, pur se ha superato talune “paure” verso gli affidamenti diretti, opportunamente ne limita e condiziona l’applicazione.
Sempre nel medesimo settore della contrattualistica pubblica, vi è il tema della revisione prezzi, innovazione necessaria per l’accelerazione della spesa e del PNRR, ambito che negli ultimi anni con disposizioni derogatorie (“caro materiali” e crisi per la guerra in Ucraina, essenzialmente) ha prodotto non poche difficoltà.
In particolare, l’art. 9 del Decreto Infrastrutture consente – in via eccezionale – di applicare retroattivamente il nuovo art. 60 del Codice (che disciplina appunto la revisione prezzi) ad alcuni contratti in precedenza privi di copertura finanziaria straordinaria.
Si interviene con funzione chiarificatrice, precisando che il nuovo meccanismo revisionale non potrà essere usato per modificare quanto già liquidato fino al 2024. Ancora, si è disposto che l’applicazione dei CAM (i c.d. criteri ambientali minimi che hanno prodotto una diffusa e non sempre chiara giurisprudenza) per gli appalti riferita ad interventi di ristrutturazione, non sia più subordinata all’adozione di decreti ministeriali da parte del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (“MASE”), ma avvenga direttamente sulla base dei criteri ambientali minimi già previsti per gli interventi edilizi. In tal modo, il Legislatore tenta di superare l’impasse che spesso si è creato per attendere l’adozione di ulteriori decreti specifici per ciascuna tipologia di intervento senza che i bandi potessero essere emanati consentendo l’applicazione immediata dei CAM già esistenti in certi settori.
La novella in epigrafe interviene anche sugli incentivi ai dirigenti e le gare di progettazione, tema anch’esso delicato per le sue applicazioni pratiche. Vi è l’estensione degli incentivi per le funzioni tecniche ai dirigenti, anche per le attività in materia svolte prima del 31 dicembre 2024, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione (sull’interpretazione estensiva del principio, cfr., ex multis, Cass., sez. lavoro, ord. 12.3.2024, n. 6521). Le amministrazioni sono tenute a comunicare l’ammontare di tali incentivi e i relativi beneficiari ai revisori dei conti e agli uffici di bilancio, rafforzando così la trasparenza e il controllo sulla spesa.
Accanto a ciò, si prevede anche la facoltà di prevedere, nei documenti di gara, l’anticipazione del prezzo fino al 10% del valore del contratto per i servizi di ingegneria e architettura, che prima della commentata novella erano compresi fra i servizi esclusi dall’anticipazione.
Infine, significativa è la novità in tema di qualificazione delle imprese.
La legge di conversione del Decreto Infrastrutture interviene ancora una volta sul subappalto, attenuando le novità introdotte con il primo Correttivo al Codice degli Appalti (D.lgs. 209/2024).
Si cancella infatti il divieto, introdotto con detto correttivo, di qualificarsi con i lavori affidati in subappalto, e vi è la prescrizione di utilizzare i lavori eseguiti in subappalto nelle categorie scorporabili solo per dimostrare la cifra d’affari complessiva.
Nel complesso, si tratta di novità che sono frutto dell’esperienza di questi ultimi due anni, cercando di porre riparo ad alcune contraddizioni verificate sul campo su input, spesso, delle organizzazioni delle imprese.
Rimane il rammarico di una legislazione in tema di appalti pubblici sempre più frammentata, con almeno tre leggi in due anni sull’originario Testo Unico (senza contare altre microriforme sparse ovunque e circolari), tra esigenze di precisazione e spinta a legiferare sulle indicazioni giurisprudenziali che certo non favorisce l’operatore.
Come detto all’inizio del presente articolo, tutto questo disorienta. Si ha nostalgia delle precedenti disposizioni risalenti all’inizio del secolo scorso che, inscalfibili, sono durate per decenni. A partire dal post Tangentopoli, nei primi anni ’90, anche per l’emanazione di diverse direttive europee, la legislazione sui lavori pubblici è diventata un campo di battaglia, un rincorrere le emergenze quasi mai in forma coerente.