L’esigenza di coniugare rapidità e rigore: perché la ZES Unica necessita di una solida fase pre-istruttoria
Lo si dice subito: l’idea di zone del Paese che abbiano percorsi agevolati e vantaggi fiscali per nuove iniziative imprenditoriali ha una sua importante ragione, che va sostenuta. Favorire i percorsi amministrativi per attrarre investimenti, produce ricchezza e, dunque, favorisce l’occupazione. Ogni intervento legislativo in tal senso è benefico, e la dimostrazione pratica sta nel successo in alcune aree europee in cui si è sperimentato ciò, come l’Algarve in Portogallo o l’Irlanda.
Il complesso normativo di maggior impatto in Italia, in questo momento, è quello che disciplina le c.d. Zone Economiche Speciali (ZES), prima di carattere regionale, e poi di diretta emanazione e competenza della Presidenza del Consiglio. Si tratta di una sistema che favorisce fortemente gli interventi nel Meridione, l’ennesima occasione che viene offerta ai nostri territori da non sprecare. Dopo vari tentativi di costruire un sistema speciale e richiami nelle varie leggi di bilancio, oggi la norma di riferimento è il D.L. 124/2023 conv. in L. 162/2023 (Disposizioni urgenti in materia di politiche di coesione, per il rilancio dell’economia nelle aree del Mezzogiorno del Paese) che istituisce la c.d. ZES Unica, che ricomprende i territori delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia, Sardegna. Tale complesso normativo, agli artt. 9 e ss. disciplina il procedimento (c.d. procedimento unico, art. 14) e le autorizzazioni (c.d. autorizzazione unica, art. 15) comprensive e definitive di ogni parere, assenso, autorizzazione, che già dalla titolazione evidenziano il grado di concentrazione e speditezza dell’azione governativa.
Si ottiene l’autorizzazione unica dopo un procedimento in Conferenza di Servizi in termini (ancor) più ristretti di quelli ordinari. I testi di legge sono chiari, ma le modalità applicative lasciano diversi dubbi pratici, almeno per l’esperienza concreta di questi ultimi anni. Innanzitutto, il sistema è organizzato con una speciale piattaforma telematica con procedure digitali (art. 13) per poter avanzare la richiesta e rigorosi termini per poter dare una risposta, con l’avvio della Conferenza dei Servizi che deve concludersi in 30 gg. L’istante svolge la propria richiesta in moduli prestabiliti. I moduli, per definizione fissi, non sempre possono racchiudere la complessità del nostro Paese, in cui ogni area ha quasi sempre una quantità di vincoli territoriali, paesaggistici, storici, sismici, idrogeologici, talvolta nascosti tra le pieghe della nostrana burocrazia. Senza contare che la compilazione di un modulo può essere omissiva o non coerente con il progetto allegato e il piano finanziario.
Di qui la prima possibile stortura, perché la Struttura ZES, per avviare sùbito il procedimento, agisce, come emerge dall’esperienza concreta, innanzitutto sulla scorta di quanto dichiara l’istante e non sempre avvia una approfondita, autonoma, istruttoria preliminare. Oppure, se anche svolge l’istruttoria, potrebbe essere indirizzata dalle iniziali comuncazioni dell’istante, stante i termini stretti in cui bisogna definire. Le Amministrazioni convocate in Conferenza dei Servizi per il rilascio della autorizzazione unica, non sempre tutte quelle competenti, proprio per possibili omissioni o difficoltà dell’istante ad individuare, ad esempio, tutti i possibili regimi vincolistici, e non è detto abbiano un quadro chiarissimo degli ostacoli all’intervento. Nel sistema come organizzato, poi, è ancor di più accentuato il valore del silenzio assenso delle Amministrazioni (art. 15 comma IV) che, pur se convocate, rimangono inerti o dubbiose.
Non è raro dunque imbattersi in procedure o addirittura in autorizzazioni definitive in zone vincolate o senza verifiche di tipo ambientale (che, come è noto, hanno una complessa graduazione in relazione al tipo di intervento), sulla base di pareri da parte di Amministrazioni non espressi o che non hanno la dovuta competenza ad esprimersi e magari ritardano, con l’effetto di assenso implicito. Come detto, tutto ciò è particolarmente delicato nella nostra regione, forse la più difficile, finanche con aree totalmente inibite (c.d. zona rossa, area Vesuviana). La normativa, tra l’altro, è strutturata in modo da rilasciare autorizzazioni uniche che possono imporre varianti automatiche agli strumenti urbanistici e la dichiarazione di pubblica utilità per poter procedere ad espropri, con incisione pesante dei diritti dei terzi, neanche chiamati preventivamente in Conferenza.
A ciò si aggiunga che si intersecano normative europee, nazionali, regionali, che rendono effettivamente complicata l’accelerazione prodotta dai procedimenti per il rilascio di autorizzazione unica in zona Zes. Ora, come si diceva all’inizio, tutto questo ha un senso per il rilancio dell’economia meridionale. Non di meno, la compressione straordinaria dei procedimenti può portare a frettolose autorizzazioni che, anzichè favorire, ostacolono le iniziative e producono contenziosi infiniti.
È auspicabile, infatti, che, quando la Struttura ZES Unica convochi una Conferenza di Servizi, inviti tutte le Autorità competenti, anche quelle a tutela di tutti i vincoli, e questo a prescindere dalle dichiarazioni dell’imprenditore privato oppure sulla base di una approfondita istruttoria preliminare. Ciò avviene normalmente in altre materie (si pensi alla c.d. P.AU.R. – provvedimento unico regionale – in materia di energie alternative), in cui, ad esempio, la Regione Campania è molto attenta, prendendosi i tempi necessari e convocando sempre tutte le “possibili” Autorità competenti.
Solo così la Conferenza potrebbe esprimersi in modo più consapevole, anche per emettere provvedimenti autorizzatori più solidi, di fronte alle impugnative che sono probabili, laddove si va ad incidere su diritti di terzi, come i proprietari da espropriare. Anche se sembra banale affermarlo, l’accelerazione non sempre è efficienza. In un territorio complicato come il nostro, l’efficienza si coniuga con la completa informazione, e questa, naturalmente, passa attraverso la competenza e obiettività dell’istante (e dei tecnici che l’assistono). Vi è la necessità almeno di una attenta prassi, se non una precisazione alla legge, in modo da permettere alla Struttura ZES Unica un’approfondita pre-istuttoria senza l’ansia del decorrere dei termini strettissimi per esaminare l’istanza. La normativa Zes conferisce enormi vantaggi fiscali. Evitiamo che certi sforzi della collettività, che sono sforzi di tutti noi, siano resi vani da approssimazione e (falsa) celerità, che non pagano.